石柱土家族自治县人民政府办公室 关于印发《石柱县天然林与公益林并轨管理 试点实施方案》的通知
石柱府办发〔2026〕8号
石柱土家族自治县人民政府办公室
关于印发《石柱县天然林与公益林并轨管理
试点实施方案》的通知
各乡镇（街道）人民政府（办事处），县政府各部门，有关单位：
现将《石柱县天然林与公益林并轨管理试点实施方案》印发给你们，请抓好贯彻落实。
石柱土家族自治县人民政府办公室
2026年3月24日
（此件删减后公开）
石柱县天然林与公益林并轨管理试点
实施方案
为全面深化集体林权制度改革，有效解决天然林与公益林保护、管理、经营中的矛盾，增强林业发展内生动力，推动林业高质量发展，结合我县实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》和重庆市委、市政府印发的《重庆市建设深化集体林权制度改革先行区行动方案》，坚持“三绿”并举、“四库”联动，以构建健康稳定功能完备的森林生态系统为目标，以提升森林质量效益为核心，推动林业高水平保护和高质量发展，促进人与自然和谐共生，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，为实现乡村振兴，推进美丽重庆建设贡献石柱力量。
（二）基本原则
一是坚持守正创新原则。把握正确的改革方向，遵循自然规律，突出问题导向，坚守法律政策底线，做好与现有政策平稳衔接，着力改革创新，破解森林资源保护管理、经营利用障碍，推动体制机制创新。
二是坚持生态优先原则。把保护生态放在首位，聚焦森林的生态功能，突出目标导向，遵循生态系统内在机理，因地制宜，综合施策，妥善处理保护和发展的关系，着力构建生态安全新格局。
三是坚持绿色发展原则。以推进林草高质量发展为主线，探索“两山”转化的有效路径，实现森林可持续经营，增加生态产品供给，提升森林生态效益、经济效益、社会效益。
四是坚持生态为民原则。充分尊重历史事实和农民意愿，妥善处理遗留问题，依法保障林权权利人和经营主体合法权益，推动群众共同参与、共同建设、共同受益。
（三）改革目标
制定天然林起源科学认定标准，合理区划公益林范围，确定重点保护区域和一般保护区域，分级分类施策，构建起天然林与公益林“四统一分”（统一基础数据、统一规划布局、统一管护制度，统一补偿政策、分区经营利用）的并轨管理模式。2026年，在冷水镇、沙子镇和三星乡试点，通过对天然林科学界定和公益林合理区划，积极开展林地非木质化利用，形成责权利统一、保护严格、利用规范、监管有效的并轨管理机制，全县森林覆盖率达到64%，森林蓄积量超过1920万立方米，新增林地流转面积2万亩，新发展林下经济面积2万亩，林业产业总产值达到82亿元，林农来自林业的人均可支配收入达到2200元。2026年，在全县范围逐步推广并轨管理模式，建立起森林生态价值核算和绿色金融支持机制，全县森林质量不断提升，林区绿色转型发展成效明显，全县森林覆盖率稳定在64%以上，森林蓄积量超过2000万立方米，新增林地流转面积10万亩，新发展林下经济面积3万亩，林业产业总产值达到90亿元，林农来自林业的人均可支配收入达到2350元。
二、重点改革任务
（四）构建林地基础数据库。以石柱县2023年森林资源专项调查数据、石柱县三区三线数据库、石柱县2024年国土变更调查数据、石柱县2020年森林资源管理一张图等相关数据为底图，综合分析森林资源现状，构建林地基础数据库。对照林地基础数据库，以小班为单元，2026年对试点乡镇的林地资源进行核查，重点核查森林类别区划是否合理、起源认定是否科学、植被覆盖类型调查是否准确等，构建试点乡镇全面详实准确的林业资源数据库。以组为单位对集体林地矢量化，为并轨管理试点提供基础支撑。2026年构建起全县林地基础数据库。
（五）科学区划界定林地。制定出台《石柱县天然林起源认定办法》，结合林地资源核查成果、林分生长状况和群落结构，充分考虑森林资源的历史演变和现有经营管理状况，有效保障林农权益和收益，对天然林起源开展科学认定。编制试点乡镇的《公益林调整方案》和全县《公益林优化调整方案》，按照生态优先、确保重点、集中连片、合理布局原则，在尊重林权所有者和经营者自主权基础上，2026年上半年完成试点乡镇国家级公益林和地方公益林优化调整，2026年底完成全县国家级公益林和地方公益林优化调整。公益林区划调整应当征得林权权属人的同意，并与林权权属人签订区划界定书，调整后及时开展不动产产权登记变更。
（六）统一天然林与公益林规划布局。根据天然林认定和公益林优化调整结果，尊重林农及林业经营者的权益与意愿，对林地保护等级进行调整，对林权明晰且分散的林地进行合理归并与功能调整，通过协商置换等方式，实现林区划分与林权利益的平衡，实现功能分区和林地保护等级的完整性与连贯性。根据生态区位，结合生态保护、经济社会发展需求，划分重点保护区域和一般保护区域，实行分级保护。重点保护区域实行封禁保护；一般保护区域在全面保护基础上着力开展科学经营，提升森林质量。
重点保护区域：依据生态区位重要性、自然恢复能力、物种珍稀性等因素，将位于自然保护地核心区域、国家公益林中的一级保护林地、重要水源地、水土流失极严重且难以恢复的陡坡天然林地，以及生物多样性极为丰富的天然原始林区确定为重点保护区域。该区域除国防建设、国家重大工程项目建设以及在饮用水水源一级保护区内建设供水和保护水源的设施等特殊需要外，禁止占用；除林业有害生物防治、森林防灭火、生态廊道连通、重要栖息地恢复等维护生态系统健康的必要措施外，禁止其他一切生产森林经营活动。
一般保护区域：重点保护区域外的天然林和公益林为一般保护区域。一般保护区域以“保护中利用，利用中保护”为核心，在保障生态功能的基础上，按照《森林法》等法律法规的有关要求，据森林资源状况，结合生态保护红线的相关要求，持续提升森林质量、提高生态功能、发挥林地生产力。根据林分质量、价值功能、林权权属人意愿等，在不改变天然林地用途、保护地表植被和有利于生物多样性保护的前提下，在适宜发展林下经济的天然林内，允许林权权属人和林业经营主体适度开展林下种植、养殖、生态旅游、休闲康养等森林经营活动。
（七）探索天然林与公益林管理并轨机制。制定出台《天然林与公益林并轨管理办法》，实现天然林和公益林在保护、管理、修复、经营上并轨。实施天然林、公益林一体化管护，采取公共管护和自主管护相结合的方式，重点保护区域由政府统一聘用专职护林员进行公共管护，一般保护区域由权利人承担管护责任，签订《自主管护承诺书》进行自主管护。实施天然林、公益林一体化补偿，通过多渠道投入、拓宽补偿资金来源、探索林业碳汇价值实现机制，推动形成市场化补偿模式，逐步提高补偿单价。实施天然林、公益林一体化修复，将森林资源进行健康等级划分，针对具体地块及修复对象，按照培育目标，采用森林抚育、促进更新、退化林修复、后备资源培育等方式，科学开展生态系统修复，实行森林可持续经营。建立统一的林木采伐政策要求和技术标准。制定统一的天然林与公益林森林保险政策，有效提高森林的风险应对和恢复能力。
（八）促进林区转型发展。制定出台《石柱县林地非木质化资源培育利用导则》《石柱县林下经济生产服务设施登记管理办法》，明确林下种植（养殖）、生态旅游、碳汇开发等利用类型的准入标准、技术规范与生态管控要求。根据经济社会发展需要，立足区域森林资源禀赋，统筹考虑产业要素和布局，在分区保护基础上，科学利用265.8万亩的天然林和公益林林木林下资源、林间空地及林缘地，开发生态产品，谋划产业发展项目，优化林下经济结构，提高单位面积产值、增加林农收入，推动林区绿色转型发展。鼓励林权权属人和林业经营主体因地制宜开展林药、林菌、林菜等林下种植经营，巩固我县黄连等中药材林下产业等产业发展，助推大力开发森林康养、研学旅行、自然教育、休闲度假、森林旅游等业态，打造特色“绿色IP”、“生态地标”。
（九）强化组织保障。将天然林与公益林并轨管理改革作为全县重大改革专项、重点工作。成立由分管县领导牵头、县级相关部门、各乡镇（街道）为成员的改革工作组，统筹协调改革中的重大问题、重大事项。县林业局要发挥牵头作用，做好工作指导和政策评估。县级相关部门要结合各自职责，形成工作合力，全面推进改革工作。试点乡镇要加强组织领导，主要领导亲自挂帅，组建改革专班，压实工作责任，扎实推进改革落地见效。
（十）强化资金支持。县级财政统筹保障天然林与公益林并轨管理改革所需经费，优化资金分配方式，按照轻重缓急和项目实际需求，精准投入资金。建立健全资金使用管理制度，突出资金使用重点，确保资金使用规范透明，提高资金使用效益。
（十一）注重宣传引导。县全面深化集体林权制度改革工作专班办公室和各乡镇（街道）要积极做好宣传工作，开展动员培训，宣传改革的重要性、必要性和有关政策法规，充分调动农民群众的积极性，营造良好的改革氛围。
（十二）加强监督考核。将改革工作纳入林长制考核重要内容，围绕生态效益增强、林农收入增加、体制机制创新、可复制推广性等内容建立健全考核评价体系。加强改革督导，对出现偏差和以各种名义进行不当开发的行为，及时予以制止和纠偏。改革过程中重大事项及时向县委、县政府和市林业局请示报告。